TAR per la Liguria (Sezione Prima) n. 1429/05

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R.G.R.274/2005
N. 1429 SENT.
ANNO 2005

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione prima,
composto dai Magistrati:
- Renato Vivenzio - Presidente
- Antonio Bianchi - Consigliere
- Davide Ponte - Referendario - rel. est.
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso R.G. n. 274 del 2005, proposto da Comitato Vivere Bene La Macchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, Albano Giovanni, Bedin Amedeo, Ferrari Paolo, Ferrari Stefano, Lombardo Roberta, Matafù Annarosa, Monticelli Adriano, Novani Sandra, Quadrelli Maria Elisabetta, Ragadini Alberto, Società "big Buffalo" Di Bernardini Grazia & C. Snc, Tasso Paola, Tavilla Daniela Anna, Tomaselli Maria Elisa, Vasini Pierluigi, rappresentati e difesi dall'avv. Daniele Granara, con domicilio eletto presso Daniele Granara in Genova, Via Porta D'archi, 10/27-28;

contro

la Provincia Di La Spezia, rappresentato e difeso dall'avv. Piero Barbieri, Veronica Allegri, con domicilio eletto presso Piero Barbieri in , C/o Segreteria Tar;
il Comune Di Vezzano Ligure, rappresentato e difeso dall'avv. Furio Rappelli, con domicilio eletto presso Lorenzo Acquarone in Genova, Via Corsica,21/18-20;
il Comune Di Santo Stefano Di Magra, in persona del Sindaco pro tempore, Azienda Unita' Sanitaria Locale N. 5 - Spezzino, S.a.l.t. Societa' Autostrada Ligure Toscana P.a., A.n.a.s., Conferenza Dei Servizi C/o Provincia Di La Spezia, Comando Provinciale Vigili Del Fuoco, non costituitisi in giudizio;
la Regione Liguria, rappresentato e difeso dall'avv. Leonardo Castagnoli, Michela Sommariva, con domicilio eletto presso Michela Sommariva in Genova, Via Fieschi 15;
l’ A.r.p.a.l. - Agenzia Regionale Protezione Ambiente Ligure, rappresentato e difeso dall'avv. Pier Giorgio Pizzorni, con domicilio eletto presso Pier Giorgio Pizzorni in Genova, Via Xx Settembre 14/31;
il Ministero Dell'interno, rappresentato e difeso dall'avv. Avvocatura Distr.le Genova, con domicilio eletto presso Avvocatura Stato in Genova, V.le Brigate Partigiane 2;
Acam Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Acquarone, Daniela Anselmi, Piera Sommovigo, con domicilio eletto presso Lorenzo Acquarone in Genova, Via Corsica,21/18-20;

nei confronti di

Società Di Valorizzazione Aree Retroportuali - S.v.a.r. Srl, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Provinciale n. 458 del 26 novembre 2004, prot. n. 47977, avente ad oggetto approvazione del progetto definitivo di impianto di trattamento di rifiuti urbani e produzione di CDR in Comune di Vezzano Ligure presentato da ACAM S.p.A., ai sensi dell’art. 27 del D. Lgs. n. 22/1997 e dell’art. 34 della L.R. n. 18/1999, nonché per l’annullamento previa sospensione delle Deliberazioni assunte dalla Conferenza dei Servizi del 16.09.2004, avente ad oggetto “Conferenza Provinciale ex art. 34 L.R. n. 18/99 e art. 27 D.Lgs. n. 22/1997 e ss. mm. ii.. – Progetto definitivo di impianto di trattamento di rifiuti urbani e produzione di CDR in Comune di Vezzano Ligure”, nonché per l’annullamento, previa sospensione di tutti gli atti presupposti, preparatori, inerenti e/o comunque connesso, ed in particolare:
- degli atti della Conferenza dei Servizi istruttoria del 16.12.2003;
- degli atti della Conferenza dei Servizi istruttoria del 4.5.2004;
- degli atti della Conferenza dei Servizi istruttoria dell’8.7.2004;
- del parere della Regione Liguria riguardante la variante urbanistica;
- della Deliberazione della iunta Regionale n.851 del 2.8.2004 recante pronuncia di compatibilità ambientale condizionata;
- del nulla osta dell’ANAS in ordine alla fascia di rispetto autostradale;
del parere favorevole condizionato di conformità antincendio rilasciato dal Comando Provinciale Vigili del Fuoco della Spezia con nota prot. n. 4362/P del 17.11.2004, nonché per l’annullamento di ogni altro atto preparatorio, presupposto, inerente e/o connesso, cognito e non.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Di La Spezia.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune Di Vezzano Ligure.
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria.
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.r.p.a.l. - Agenzia Regionale Protezione Ambiente Ligure.
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Acam Spa.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'interno.
Viste le memorie difensive.
Visti tutti gli atti della causa.
Visto l'art. 23 bis comma sesto della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205.
Udito nell'udienza pubblica del giorno 20/10/2005 il relatore Davide Ponte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d'udienza;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame introduttivo del giudizio gli odierni ricorrenti, nella rispettiva qualità di Comitato per la tutela dei valori ambientali della zona e di proprietari di immobili siti nei territori comunali di Vezzano Ligure e Santo Stefano Magra nella zona della piana delimitata dall’utostrada Genova – Rosignano, esponevano che in data 30\4\98 la Regione Liguria, i Comuni di Santo Stefano magra e di Vezzano ligure, l’Autorità portuale di La Spezia e la Salt S.p.a. stipulavano un accordo di programma teso: a prevedere l’assetto complessivo delle aree; ad insediare un autoparco per i mezzi pesanti pesanti nell’area del comune di Vezzano, come supporto logistico per lo sviluppo delle attività retroportuali; a completare l’assetto infrastrutturale del retroporto, con previsione di nuova viabilità per la distribuzione e la connessione tra le varie funzioni presenti nell’area; a realizzare una serie di edifici produttivi a ridosso dell’esistente piana intermodale quale prima fase operativa del futuro retroporto. A tal fine l’accordo apportava varianti agli strumenti urbanistici vigenti dei comuni odierni intimati (Vezzano e Santo Stefano Magra) e comportava l’approvazione dello strumento attuativo di inziativa pubblica per l’attuazione della zona D3R e relative aree di servizio, con contestuale rilascio della autorizzazione di massima della Regione, trattandosi di piano particolareggiato di interesse regionale, e dell’autorizzazione paesistica per la realizzazione dei seguenti interventi pubblici e privati: viabilità di connessione dell’autoparco con la bretella autostradale e tramite di connessione con la piastra intermodale in corso di realizzazione; varianti planimetriche ai progetti del retroporto e della suddetta piastra già approvati con DPGR 662\96.
L’attuazione degli interventi era affidata alla società odierna controinteressata, costituita con la partecipazione del Comune di Santo Stefano Magra, ad eccezione dell’autoparco la cui realizzazione era affidata alla società A.SP..
Per ciò che concerne un’area sita in comune di Vezzano, in località Saliceti – Vedicela, l’Acam S.p.a. predisponeva altresì un progetto definitivo per la costruzione di un impianto di trattamento di rifiuti urbani e produzione di Cdr ai sensi dell’art. 27 d.lgs. 22\97.
All’esito positivo del relativo procedimento in conferenza di servizi (in sede referente, datate 16\12\2003, 4\5 e 8\72004, in sede deliberante datata 16\9\2004), la Giunta provinciale di La Spezia deliberava di approvare ed autorizzare la realizzazione del suddetto impianto, sottoponendolo a ventuno prescrizioni e dando atto della circostanza per cui l’approvazione costituiva altresì variante allo strumento urbanistico vigente del comune di Vezzano.
Agli atti impugnati si muovevano pertanto le seguenti censure:
- violazione dell’art. 34 d.lgs. 267 del 2000 in relazione agli artt. 3, 9 e 10 dell’accordo di programma 30\4\98, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, in quanto in sede di conferenza di servizi l’approvazione di una variante allo strumento urbanistico di Vezzano Ligure come risultante dall’accordo di programma precedente è avvenuta, in violazione di tale accordo, senza la partecipazione dell’autorità portuale di La Spezia (presente all’accordo) e con la partecipazione della Provincia di La Spezia (non stipulante l’accordo suddetto), con una scelta non condivisa dal Comune di Santo Stefano magra (partecipante all’accordo) né attraverso lo strumento del Collegio di vigilanza previsto per gli eventuali accordi sostitutivi necessari durante l’esecuzione secondo gli artt.9 e 10 dell’accordo medesimo;
- violazione degli artt. 27 comma 5 d.lgs. 22\97, 34 comma 5 l.r. 18\99, 8 e 9 l. 1150\42 nonché 59 l.r. 36\97, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di presupposto, in quanto l’approvazione del progetto da parte della Provincia ha costituito variante al PRG di Vezzano senza il rispetto della disciplina partecipativa prevista dalla legislazione urbanistica nazionale e regionale;
- violazione degli artt. 27 c. 5 d. 22 cit., 34 c. 5 l.r. 18 cit., 59 e 84 comma 2 lett a) e b) l.r. 36\97, 14 l. 241\90, 2 l.r. 9\83 e 8 l.r. 24\87, eccesso di potere sotto i profili del difetto di presupposto e di motivazione nonchè della contraddittorietà manifesta, non trattandosi nel caso di specie di variante di interesse locale;
- violazione degli artt. 27 comma 5 d.lgs. 22\97, 34 comma 5 l.r. 18\99, 1 ss. d.lgs. 152\99, 142 lett c) e 146 d.lgs. 42\2004, eccesso di potere per difetto di presupposto, istruttoria e motivazione in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento;
- violazione degli artt. 59 e 84 comma 2 lett a) e b) l.r. 36\97, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di presupposto, in quanto la presenza del vincolo ambientale e paesistico ostava all’applicabilità della procedura semplificata della conferenza di servizi;
- violazione degli artt. 27 e 28 d.lgs. 22\97, 34 l.r. 18\99, 1 comma 5 l.r. 20\91, 142 lett c) e 146 d.lgs. 42\2004, 3 l. 241\90, eccesso di potere per difetto di presupposto, istruttoria e motivazione per l’incompatibilità del progetto con il vincolo esistente;
- violazione degli artt. 27 e 28 d.lgs. 22\97, 34 l.r. 18\99, eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità, sviamento e perplessità, per l’imposizione di trentuno prescrizioni ambientali, tecniche e di sicurezza dalle quali emerge l’incompatibilità dell’intervento con le condizioni ambientali della zona;
- violazione degli artt. 26 l.r. 9\93, 1 comma 1 bis d.l. 180\98 e successive modifiche, 17 commi 6 bis ss. l. 183\89 e delle delibere del comitato istituzionale dell’autorità di bacino interregionale del fiume Magra, eccesso di potere per difetto di presupposto e di istruttoria, contraddittorietà intrinseca ed illogicità, sviamento, per mancanza del parere del comitato tecnico dell’autorità di bacino in relazione alla presenza del corso d’acqua Gora dei Mulini;
- violazione degli artt. 27 comma 5 d.lgs. 22\97, 34 comma 5 l.r. 18\99, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di presupposto, per violazione del termine di 30 gg per l’approvazione del progetto;
- violazione dell’art. 107 d.lgs. 267\2000, incompetenza della Giunta provinciale all’approvazione e autorizzazione all’impianto, rientrando nella sfera di attribuzioni del dirigente.
Il Comune di Vezzano, la Provincia di La Spezia, la Regione Liguria, l’Acam e il Ministero dell’interno, costituitisi in giudizio, chiedevano la declaratoria di inammissibilità ed il rigetto del gravame.
Con ordinanza istruttoria n. 109 del 2005 questo Tribunale amministrativo regionale disponeva la acquisizione della seguente documentazione: a) dal Soprintendente ai Beni Culturali ed Ambientali della Liguria documentati chiarimenti per conoscere se l’area oggetto dell’intervento per cui è causa sia gravata da vincolo di tutela, in ragione della presenza della Gora dei Molini che risulta essere un corso d’acqua artificiale iscritto nell’elenco delle Acque Pubbliche della Provincia della Spezia e in quello dell’allegato n. 1 delle norme di salvaguardia D.C.I. 53/99 così come richiamata dalla D.C.I. 101/01; b) dal Dirigente dell’Area Urbanistica Beni Ambientali – Pianificazione Territoriale della Provincia della Spezia copia delle norme statutarie o regolamentari (con gli estremi della loro approvazione) da cui risulterebbe la specifica competenza della Giunta Provinciale ad adottare l’impugnata deliberazione.
Alla pubblica udienza del 20\10\2005 la causa passava in decisione.

D I R I T T O

1. La presente controversia ha ad oggetto l’impugnazione, proposta dal Comitato Vivere bene la macchia e da alcuni privati residenti o proprietari di immobili siti in un ambito territoriale limitrofo all’intervento de quo, degli atti concernenti l’approvazione del progetto definitivo per la costruzione di un impianto di trattamento di rifiuti urbani e produzione di Cdr ai sensi degli artt. 27 d.lgs. 22\97 e 34 l.r. 34\99.
2. In via preliminare occorre esaminare le diverse eccezioni formulate, in termini di inammissibilità del gravame sotto vari profili tutti comunque ricollegabili alla carenza del necessario interesse ad agire in capo ai diversi soggetti ricorrenti, da parte delle parti resistenti costituitesi in giudizio.
Al riguardo, occorre distinguere la situazione giuridica soggettiva azionata dai ricorrenti nel caso de quo in due diverse situazioni.
2.1 In primo luogo, viene in rilievo il “Comitato vivere bene la macchia” il quale, nella prospettazione ricorrente, agisce in quanto costituito per la salvaguardia e la tutela dei valori ambientali, paesistici e naturalistici della zona interessata dall’intervento, che condizionano la qualità della vita. Pertanto, tale soggetto fonda la propria asserita legittimazione quale ente esponenziale di interessi diffusi sul territorio interessato aventi natura ambientale.
In linea generale, la giurisprudenza prevalente espressa anche da questo Tribunale ha avuto modo di ribadire che un ente privato è comunque legittimato a ricorrere in giudizio, indipendentemente dalla sua specifica natura giuridica, pur non compreso tra le associazioni individuate ai sensi dell'art. 13, l. n. 349 del 1986, quando sussistano una serie di elementi: il perseguimento in modo non occasionale di obiettivi di tutela ambientale; l’ente abbia un adeguato grado di stabilità, un sufficiente livello di rappresentatività, un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato l'ambiente od il bene a fruizione collettiva che si assume leso (cfr. ad es. T.A.R. Liguria, sez. I, 22 giugno 2004, n. 1020 e 18 marzo 2004 n. 267, Consiglio Stato, sez. VI, 7 febbraio 1996, n. 182 e T.A.R. Marche, 22 febbraio 2002, n. 184). Tali elementi trovano attualmente un ulteriore seppur parziale (in termini di interesse di rilievo giuridico e di stretta connessione all’ambito dell’autorizzazione paesaggistica) conforto normativo nell’art. 146 comma 11 d.lgs. 42\2004.
Nel caso di specie peraltro, coma già statuito in fattispecie analoga relativa all’attuazione dell’accordo di programma ed al medesimo Comitato (sentenza 1080 del 2005), va esclusa la sussistenza della invocata legittimazione in capo al Comitato odierno ricorrente a cagione dell’assenza di concreti elementi di prova in base ai quali dedurre gli elementi suddetti, in specie in ordine alla stabilità, alla non occasionalità dell’azione ed alla effettiva rappresentatività dell’ente privato.
Invero, in tali situazioni va ribadito che l’esplicita legittimazione al ricorso prevista a favore delle associazioni ambientaliste di dimensione nazionale non esclude la legittimazione, limitata al fine dispiegare un intervento "ad adiuvandum", di organismi, comitati o associazioni che si costituiscano in ambito territoriale al precipuo scopo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio, ove non solo il loro statuto ma i loro programmi e le loro attività risultino effettivamente orientati nel senso di voler proteggere l'ambiente e la salute nella data località (cfr. ad es. Consiglio Stato, sez. VI, 5 dicembre 2002, n. 6657). Tuttavia, a fini di legittimazione occorre dimostrare la sussistenza dei presupposti sopra richiamati, privi di concreta prova nella presente fattispecie.
Incidentalmente, va evidenziato come nel caso de quo ai fini in esame non assuma rilievo l’insussistenza del vincolo paesaggistico nell’area dell’intervento, emersa all’esito dell’istruttoria e su cui si avrà modo di approfondire in seguito, in quanto le associazioni ambientali sono legittimate ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo ogni provvedimento autoritativo che incida sull'ambiente, anche se lo specifico bene oggetto del provvedimento impugnato non sia stato sottoposto ad uno specifico vincolo (ad esempio, paesistico, archeologico, idrogeologico) (cfr. altresì in materia Consiglio Stato sez. V, 1 dicembre 1999, n. 2030 e TAR Liguria n. 1080\2005). Nel caso di specie, infatti, la natura dell’impianto, dei materiali trattati e le relative emissioni (al riguardo la lettura del provvedimento di produzione cdr), nonché le caratteristiche della zona interessata, caratterizzata altresì da insediamenti residenziali, confermano il rilievo dell’intervento e degli interessi coinvolti; in proposito, l’esame della stessa autorizzazione impugnata in via principale mette in evidenza le previste attività di trasporto e trattamento rifiuti, coinvolgenti evidentemente la tutela della salubrità ambientale, anche in assenza di espresse tutele paesaggistiche. In generale, in merito alla distinta, pur se connessa, tutela dell’ambiente e dei beni culturali è sufficiente richiamare l’art. 117 comma 2 lett. s) della Cost., il quale prevede “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”; in ordine all’attuazione di tale norma ed all’autonomia dei profili concernenti i beni culturali in senso lato, fra cui rientrano i beni paesaggistici, va richiamato lo stesso codice dei beni culturali di cui al d.lgs. 42 del 2004; da ciò non può che derivare l’autonomia dei profili di tutela della salubrità ambientale da quella, comunque connessa, alla sussistenza di un vincolo paesaggistico, già evidentemente conosciuta dal legislatore (cfr. ad es. l’art. 6 l. 349 del 1986 che prevede in caso di valutazione di impatto ambientale la concorrente competenza dei Ministeri dell’ambiente, per i profili di salubrità ambientale, e per i beni culturali, per i profili paesaggistici in senso stretto).
2.2 In secondo luogo, viene in considerazione la situazione facente capo agli odierni ricorrenti che agiscono quali privati residenti in prossimità dell’intervento contestato; a quest’ultimo riguardo, assumono preminente rilievo le specifiche e non contestate affermazioni contenute in ricorso nonché gli elementi concreti forniti in ordine alla residenza ed alla collocazione dei relativi immobili nelle immediate vicinanze dell’area interessata dall’intervento, che la stessa difesa dell’Acam (il cui spirito collaborativo pertanto merita un particolare plauso) ha messo a disposizione del Tribunale per mezzo di un’elaborata cartografia. Ciò appare sufficiente in termini di legittimazione al ricorso, in considerazione della sussistenza del relativo necessario interesse giuridico, a fini di contestazione dei profili sia di carattere urbanistico che di rilievo ambientale sopra enucleati.
Sotto il primo profilo, costituisce jus receptum quello in base al quale il proprietario dell'immobile viciniore o finitimo a quello oggetto dell'intervento edilizio assentito con i titoli in contestazione, è legittimato ad impugnarli, per la tutela dei valori urbanistici garantiti dalle prescrizioni vigenti in materia (cfr. ad es. Consiglio Stato, sez. V, 14 ottobre 1998, n. 1467).
Più in particolare, e in termini rilevanti sotto entrambi i profili (urbanistico e di salubrità ambientale) per ciò che concerne la natura del provvedimento di autorizzazione impugnato e dell’impianto di cui si è così autorizzata la realizzazione, è sufficiente richiamare l’opinione espressa da questo Tribunale e dalla stessa prevalente giurisprudenza amministrativa a tenore della quale sono legittimati ad impugnare un'autorizzazione all'esercizio di un impianto di smaltimento di rifiuti i cittadini residenti nelle vicinanze dell'impianto stesso a tutela del proprio diritto alla salute (cfr. ad es. Consiglio Stato, sez. IV, 31 agosto 2004, n. 5715 e T.A.R. Liguria, sez. I, 25 maggio 2004, n. 813).
Nel caso de quo gli odierni ricorrenti sono titolari di un interesse qualificato ad opporsi all’approvazione del progetto di realizzazione dell’impianto in esame, che si reputano adottati "contra legem" o in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti, interesse il quale ricorre allorché sussista uno stabile collegamento fra il soggetto agente e la zona incisa dall'assentita concessione, con particolare riferimento ai residenti nelle aree limitrofe a quella in cui sorge l'impianto assentito, senza che peraltro debba esser data dimostrazione della sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale (cfr. ad es. T.A.R. Liguria, sez. I, 28 gennaio 2004, n. 104 e Consiglio Stato, sez. V, 15 settembre 2003, n. 5172).
Invero, l’analisi della documentazione versata in atti (in specie dalla cartografia prodotta dalla difesa di Acam) conferma come i ricorrenti privati proprietari siano residenti in zona prossima all’impianto: alcuni (residenti in via Prima piano Vezzano) addirittura nelle immediate vicinanze; gli altri, pur se formalmente residenti nel territorio del comune di Santo Stefano Magra, verrebbero a subire analoghi effetti in considerazione della natura dell’impianto, dei materiali e delle emissioni previste nonché delle caratteristiche della zona. A quest’ultimo proposito, va evidenziato come l’intervento in esame si collochi nell’ambito di un più ampio progetto (ricollegabile all’accordo di programma del 1998) teso ad incidere e modificare la destinazione e le caratteristiche dell’intera area coinvolgente i territori dei comuni di Vezzano Ligure e di Santo Stefano Magra.
Tale legittimazione non può che ritenersi estesa, in specie in ipotesi di rilevanti trasformazioni urbanistiche dell’area interessata quale quella di specie, avverso gli atti di pianificazione urbanistica in variante nonché attuativa, in quanto costituenti i provvedimenti presupposti per la realizzazione concreta degli interventi assentiti; in materia la costante opinione giurisprudenziale ha avuto più volte modo di affermare che sussiste l’interesse all'impugnazione della variante di piano regolatore anche da parte del soggetto che è proprietario di aree diverse da quelle direttamente incise dalle varie previsioni urbanistiche, allorché tali previsioni abbiano comunque rilevanza sul godimento e sul valore di mercato di dette diverse aree e sugli interessi del loro proprietario (cfr. ad es. Consiglio Stato, sez. V, 21 dicembre 1992, n. 1543). La rilevanza di tali principi nel caso di specie emerge dalla semplice considerazione che l’approvazione del progetto comporta variante allo strumento urbanistico comunale vigente.
In definitiva, l’approvazione di un impianto di grande rilievo ed impatto come quello in esame coinvolge gli interessi di carattere sia ambientale (anche indipendenti dai profili paesaggistici) che urbanistico, sulla cui autonomia e considerazione è sufficiente anche qui richiamare i distinti ambiti in cui sono presi in considerazione dal legislatore costituzionale (art. 117 comma 2 lett s, per la tutela dell’ambiente, art. 117 comma 3 per il governo del territorio), in ordine ai quali l’ordinamento riconosce tutela giurisdizionale in capo ai cittadini residenti o proprietari di immobili in zona quali portatori di specifiche situazioni giuridiche soggettive, ben individuabili.
In ordine ai rischi per la salubrità ambientale e per la sostenibilità urbanistica paventati dai ricorrenti nel caso di specie a sostegno della suddetta legittimazione, va ribadito quanto già evidenziato relativamente alle attività di trasporto dei rifiuti, di stoccaggio, di trattamento e raffinazione degli stessi, di produzione di cdr nonché di pressatura e di uscita del materiale stesso, chiaramente individuabili da una attenta lettura degli atti impugnati.
2.4 Ad analoghe conclusioni positive in ordine alla sussistenza della legittimazione deve giungersi per la società ricorrente la quale, nel gestire un esercizio commerciale in loco, assume la connotazione di soggetto giuridico con stabile collegamento, con la conseguenza che per essa valgono le considerazioni sin qui svolte in ordine agli altri proprietari di immobili in zona limitrofa all’intervento.
3. Passando all’analisi del merito, lo stesso appare fondato sotto l’assorbente profilo di incompetenza della Giunta, dedotto con il decimo motivo di gravame.
3.1 Nel caso di specie il provvedimento impugnato in via principale, l’approvazione del progetto definitivo di impianto per il trattamento di rifiuti urbani e produzione di cdr in comune di Vezzano ligure presentato da Acam S.p.a., risulta essere stato adottato dalla Giunta provinciale e non come avrebbe dovuto essere, nella prospettazione di parte ricorrente, dal dirigente del relativo settore degli uffici provinciali, trattandosi di atto di gestione e non di rilievo politico.
Sul punto il Collegio, pur comprendendo le esigenze sottese all’intervento dell’organo politico per la rilevanza dell’intervento e per gli impatti conseguenti sul territorio, non può discostarsi dai principi espressi dalla prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato il quale, proprio in riforma di una pronuncia di questo Tribunale che si era data carico di considerare l’intervento dell’organo suddetto, ha statuito che nella specie non si tratta di un provvedimento di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, ma, più semplicemente, di un atto autorizzatorio, e, quindi, a rilevanza esterna, da assumersi all’esito di un preciso iter procedurale volto semplicemente a verificare la rispondenza del progetto alle esigenze di carattere ambientale nonché a quelle urbanistico-edilizie e paesaggistiche; né si rinvengono nell’ordinamento specifiche norme derogatorie della competenza dirigenziale in materia de qua (cfr. Consiglio di Stato n. 4596 del 2003). In tale ambito il Consiglio di Stato ha fondato il proprio orientamento sul medesimo contesto territoriale e normativo, cioè proprio sulla normativa nazionale e regionale ligure vigente in materia nonché sui principi in tema di riparto fra organi politici e di gestione.
3.2 Occorre pertanto richiamare espressamente la suddetta normativa e l’analisi che della stessa compie la prevalente opinione giurisprudenziale sopra richiamata.
Nel caso de quo la Provincia ha deliberato ai sensi dell’art. 34 della L.R. della Liguria 21 giugno 1999, n. 34. In base a tale norma:
“1. Le Province approvano i progetti e rilasciano le autorizzazioni relative alla realizzazione e all'esercizio degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti secondo i procedimenti definiti dagli articoli 27 e 28 del d.lgs. 22/1997.
2. In relazione a tali procedimenti sono comunque attribuite alle Province tutte le funzioni regionali relative alla realizzazione di tali impianti.
(omissis)
5. L'approvazione del progetto da parte della Provincia sostituisce ad ogni effetto e comprende le eventuali prescrizioni di visti, pareri, autorizzazioni, ivi comprese quelle ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988 n. 203 (attuazione delle direttive CEE n.ri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria relativamente a specifici agenti inquinanti e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'articolo 15 della legge 16 aprile 1987 n. 183) e concessioni, comprese quelle edilizie, di organi, provinciali e comunali, e consente, ove occorra, la realizzazione dell'impianto anche in variante agli strumenti urbanistici vigenti e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori.
6. L’approvazione di cui al comma 5 sostituisce anche visti, pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta relativi a funzioni statali qualora i competenti rappresentanti siano intervenuti alla Conferenza…..”.
Tale disciplina regionale conferisce, quindi, alle Province la competenza all’approvazione dei progetti quale quello di cui si tratta, ma non incide sul normale riparto delle competenze in seno alla provincia stessa, non recando alcuna disposizione in tal senso.
Né la competenza della Giunta può essere desunta dal disposto di cui all’art. 27 del d.lgs. n. 22 del 5 febbraio 1997 (secondo cui - comma 5 - “entro trenta giorni dal ricevimento delle conclusioni della conferenza, e sulla base delle risultanze della stessa, la Giunta regionale approva il progetto e autorizza la realizzazione dell'impianto”); ciò in quanto la disciplina statale ora detta individua la Giunta regionale quale organo normalmente deputato all’approvazione dei progetti di cui si tratta; ma quando la regione stessa conferisce le competenze in materia di approvazione genericamente alla provincia e non ad un suo organo specifico, deve ritenersi che il riparto di competenze segua, in tal caso, i normali canoni propri della disciplina di principio statale; disciplina che può anche essere derogata da apposite norme regionali sopravvenute, ma che, in assenza di tali deroghe, rimane ferma e impregiudicata.
Si tratta, allora, di stabilire, in base alla disciplina statale vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, quale fosse, sulla base del riparto di competenze riconducibile alla disciplina di principio statale, l’organo provinciale deputato all’adozione dell’atto stesso.
Ebbene, ai sensi dell’art. 51, comma 3, della legge n. 142/1990 sull’ordinamento delle autonomie locali, “spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente. Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico, tra i quali in particolare, ….” (segue un elenco di tali atti).
Ai sensi dell’art. 3, comma 2, della successiva legge n. 29/1993 spetta ai dirigenti “l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.
L’art. 45, comma 1, del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, stabilisce, poi, che “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti”.
Va anche notato che, ai sensi dell’art. 48, commi 2 e 3, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”:
“2. La Giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento; collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio; riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.
3. È, altresì, di competenza della Giunta l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio”.
E l’art. 107 ora detto prevede, a sua volta, che:
“1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108”.
Ai sensi del comma 3 spettano, poi, ai dirigenti, tra gli altri:
lettera f): “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie”.
3.3 Si aggiunga che, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 107, “le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all’articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.
A quest’ultimo proposito, pertanto, a diverse conclusioni non possono portare le norme statutarie e regolamentari invocate dalla difesa provinciale: sia per la loro genericità ed inconferenza relativamente all’adozione di uno specifico provvedimento quale è quello di approvazione ed autorizzazione in contestazione; sia per la formale e logica prevalenza delle norme di legge dettate per la disciplina del riparto fra organi politici e di gestione, nell’ambito di una materia di competenza statale (art. 117 lett p Cost.).
Al riguardo, la stessa giurisprudenza prevalente sopra riportata ha precisato il carattere eccezionale delle deroghe al regime ordinario e l’esigenza della loro assunzione con specifico strumento legislativo, comunque assente nel caso di specie.
E’ pertanto irrilevante l’art. 31 dello Statuto provinciale, avente rilevo certamente non legislativo e comunque generico, laddove assegna alla competenza della Giunta l’adozione di “provvedimenti di attuazione degli atti di contenuto generale, programmatico , regolamentare deliberati dal Consiglio, ad eccezione degli atti di gestione la cui competenza è rimessa ai dirigenti”; invero, tale ultimo inciso ribadisce il principio legislativo per cui un atto specifico di approvazione di un progetto, quale quello de quo, anche per la norma statutaria (che quindi non deve essere disapplicata non violando il principio dettato a livello di fonte legislativa) rientra nella competenza del dirigente.
Ancora minore rilievo, nei sensi auspicati dalle difese resistenti, può assumere l’estratto del regolamento provinciale in materia di procedimenti amministrativi: sia per l’impossibilità di incidere sul riparto di competenza dettato a livello legislativo (e invero, come verificato, dallo stesso Statuto), sia per l’assenza di un’espressa disposizione nei sensi auspicati, in quanto la possibilità che il dirigente sia altresì responsabile del procedimento è riconosciuto a livello di principio dallo stesso art. 5 l. 241 del 1990, senza che ciò ne escluda la responsabilità per l’adozione del provvedimento.
3.4 Le assorbenti considerazioni sopra svolte sono sufficienti a ritenere fondato il ricorso ed a disporre l’annullamento del provvedimento impugnato per l'assorbente vizio di incompetenza dedotto con il decimo motivo di ricorso.
Peraltro, evidenti ragioni di completezza impongono la disamina degli ulteriori motivi di ricorso, anche al fine di fornire indicazioni in merito all’eventuale riesercizio del potere.
4. Con il primo motivo di gravame parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 34 d.lgs. 267 del 2000 in relazione agli artt. 3, 9 e 10 dell’accordo di programma 30\4\98, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, in quanto in sede di conferenza di servizi l’approvazione di una variante allo strumento urbanistico di Vezzano Ligure come risultante dall’accordo di programma precedente è avvenuta, in violazione di tale accordo, senza la partecipazione dell’autorità portuale di La Spezia (presente all’accordo) e con la partecipazione della Provincia di La Spezia (non stipulante l’accordo suddetto), con una scelta non condivisa dal Comune di Santo Stefano magra (partecipante all’accordo) né attraverso lo strumento del Collegio di vigilanza previsto per gli eventuali accordi sostitutivi necessari durante l’esecuzione secondo gli artt.9 e 10 dell’accordo medesimo.
La censura appare infondata, a fronte della specificità del procedimento di conferenza di servizi (di natura istruttoria secondo la prevalente opinione giurisprudenziale: cfr. ad es. T.A.R. Liguria, sez. I, 28 settembre 2002, n. 984 e Consiglio Stato, sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3505) e di approvazione del progetto de quo, anche in ordine alle conseguenze urbanistiche, rispetto alla fase a monte dell’accordo di programma, anche in considerazione del fatto che alle diverse fasi procedimentali ha partecipato esprimendo il proprio assenso la stessa amministrazione comunale interessata.
5. Analoghe considerazioni comportano l’infondatezza anche del terzo ordine di censure, con cui parte ricorrente lamenta l’inapplicabilità della procedura di variante locale, trattandosi di procedimento speciale disciplinato dalla normativa più volte invocata.
6. A diverse conclusioni deve giungersi relativamente alla seconda censura dedotta in sede di ricorso, attraverso la quale parte ricorrente lamenta la violazione degli artt. 27 comma 5 d.lgs. 22\97, 34 comma 5 l.r. 18\99, 8 e 9 l. 1150\42 nonché 59 l.r. 36\97, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di presupposto, in quanto l’approvazione del progetto da parte della Provincia ha costituito variante al PRG di Vezzano senza il rispetto della disciplina partecipativa prevista dalla legislazione urbanistica nazionale e regionale.
Come si è già avuto modo di osservare, ai sensi dell’art. 27 comma 5 d.lgs. 22 cit. “l’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali. L'approvazione stessa costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale, e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori”. In termini analoghi, la norma attuativa regionale statuisce che “l’approvazione del progetto da parte della Provincia sostituisce ad ogni effetto e comprende le eventuali prescrizioni di visti, pareri, autorizzazioni, …. e concessioni, comprese quelle edilizie, di organi, provinciali e comunali, e consente, ove occorra, la realizzazione dell'impianto anche in variante agli strumenti urbanistici vigenti e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori.
Pertanto, se da un lato la norma nazionale afferma che l’approvazione costituisce variante, con ciò dettando un principio in termini di effetti per il governo del territorio, dall’altro lato la norma regionale ne ribadisce l’effetto autorizzatorio e di contestuale variante urbanistica. Da ciò tuttavia non può desumersi la possibilità di elidere in toto la rilevanza degli altri principi desumibili dalla disciplina del governo del territorio in ordine alla competenza comunale in tema di variazioni urbanistiche della disciplina del proprio territorio nonché, in particolare per ciò che concerne nel caso de quo, in ordine al rispetto delle garanzie partecipative dettate anche per l’adozione ed approvazione di atti di rilevante impatto urbanistico in quanto comportanti una profonda modificazione della disciplina vigente di governo e uso del territorio. Infatti, le esigenze fondamentali poste a base della partecipazione alla fase procedimentale di approvazione di varianti urbanistiche di tale rilievo, impone anche in sede di procedimento speciale l’adozione di misure di pubblicità adeguate al fine di rispettare le suddette esigenze. In termini di ricognizione dei principi fondamentali del governo del territorio assume rilievo altresì il necessario rispetto delle garanzie partecipative: il che non porta ad escludere l’effetto imposto dalla normativa invocata alla luce del preminente interesse sotteso alla gestione dei rifiuti, comportando unicamente la necessità di rispettare una scansione procedimentale dettata da norme di principio concorrenti e tesa a garantire il rispetto dei principi procedimentali connessi, a loro volta aventi la funzione di acquisire gli interessi giuridicamente coinvolti a livello urbanistico. Quindi, occorre adottare le procedure di pubblicità previste dalla vigente legislazione urbanistica, tali da garantire il rispetto dei principi sottesi alla conseguente variante urbanistica, non solo quelli connessi strettamente all’approvazione dell’impianto.
7. Infondate appaiono le rimanenti censure.
7.1 Per ciò che concerne le censure (quarta, quinta, sesta e ottava) connesse alla sussistenza del vincolo paesaggistico e idraulico nell’area interessata dall’intervento, l’esito dell’istruttoria ha chiarito come l’impianto venga ad essere collocato in un sito non sottoposto ad alcuno specifico vincolo, neppure ricollegabile alla presenza dell’invocato corso d’acqua, il quale infatti si trova collocato ad una distanza superiore a quella (150 m.) prevista dalla normativa impositiva del vincolo (art. 142 d.lgs. 42 del 2004); né al riguardo, in considerazione della specificità dell’impianto in considerazione, può farsi riferimento al più vasto ambito interessato dall’accordo di programma.
7.2 Relativamente al settimo ordine di rilievi, concernente l’elevato numero di prescrizioni, la censura appare genericamente dedotta, in assenza di qualsiasi indicazione degli elementi di contraddittorietà fra prescrizione imposta ed autorizzazione rilasciata.
7.3 Infine, per ciò che concerne la invocata violazione del termine dettato per la conclusione del procedimento, in assenza di diversa indicazione normativa il medesimo termine va considerato di natura ordinatoria, con ogni conseguenza in termini di legittimità. Peraltro, l’interesse alla relativa deduzione farebbe capo eventualmente alla parte che presenta il progetto, in specie relativamente al ritardo ed ai conseguenti pregiudizi.
8. Sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti spese ed onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sez. int. I, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso di cui in epigrafe, come proposto dai soggetti riconosciuti legittimati nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 20 ottobre 2005.

L’Estensore Il Presidente
(D. Ponte) (R. Vivenzio)

Depositata in segreteria
il 5 NOV. 2005
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)
p. Il Direttore della Sezione
Il Collaboratore di Cancelleria
(Paola Borghini)